公共数据运营模式研究报告

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1、目录前 言 1一、公共数据运营概述 2(一)研究背景 21. 数字经济成为大国竞争的新赛道 22. 我国政府高度重视数字经济发展 23. 公共数据运营引领要素市场培育 3(二)概念辨析 31. 公共数据的概念及特征 32. 公共数据运营的概念及原则 5(三)框架设计 51. 公共数据运营的总体思路 52. 公共数据运营的核心要素 63. 公共数据运营的主要环节 74. 公共数据运营的参考架构 9二、国外公共数据运营的主要模式与特征 11(一)以政府为主导的数据开放与再利用模式 11(二)以市场为驱动的数据运营模式 131. 数据信托模式 142. 数据中介模式 15三、国内公共数据运营的主要模

2、式及特征 17(一)行业主导模式 17(二)区域一体化模式 22(三)场景牵引模式 26(四)模式总结 29四、发展趋势与展望 30(一)公共数据价值加速凸显 30(二)政策法规体系加速健全 30(三)数据运营模式加速形成 31(四)价值共创机制加速明晰 31(五)安全可信环境加速构建 31(六)合规监管机制加速规范 32前 言当前,世界正处于百年未有之大变局,发展数字经济是大势所趋。习近平总书记指出,“要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势,促进数字技术与实体经济深度融合,赋能传统产业转型升级,催生新产业新业态新模式,不断做强做优做大我国数字经济。”公共数据作为数据资源的重要组成部分,关乎国民

3、经济发展中生产生活的各个方面,蕴藏着巨大的经济和社会价值,若实现有效利用,不仅能发挥其在社会治理中的重要作用,更能推动数字经济的长效发展。而公共数据运营是盘活公共数据资源、挖掘数据价值、释放数据红利的重要手段,党和国家高度重视。自 2020 年 3 月以来出台了一系列政策文件,中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见明确指出要推进政府数据开放共享,研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。进一步地,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议强调要开展政府数据授权运营试点,鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用

4、。接着,“十四五”大数据产业发展规划则指出推动建立市场定价、政府监管的数据要素市场机制,发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。要素市场化配置综合改革试点总体方案进一步指出要探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。为公共数据运营和发展提出了新的要求和新的战略指引。然而,在公共数据开发利用过程中,仍存在一些基础性和客观性问题,包括公共数据的基本概念和范畴,公共数据运营的边界和模式是什么?为此,中国软件测评中心组织编写本报告。本报告以公共数据运营模式为核心,以释放公共数据价值为目标,深入分析公共数据概念及特征,厘清公共数据运营的内涵及本质,提出纵深分域数据要

5、素市场运营体系的总体思路,构建了一座(一个数据底座)、两场(两级市场)、三域(三个区域)、四链(四个链条)的运营体系架构,总结出国外国内公共数据运营的典型模式,并阐述了公共数据运营未来发展趋势。为进一步激活并释放数据红利,赋能数字政府建设、培育数据要素市场、促进数字经济发展提供有效参考。一、公共数据运营概述(一)研究背景1. 数字经济成为大国竞争的新赛道目前,世界正处于由工业经济时代向数字经济时代迈进的重大转折期,数据成为世界各国争夺的重要战略资源。美国联邦数据战略明确提出要推进联邦政府数据资产化管理,欧盟欧盟数据战略提出要构建欧洲数字空间,打造欧洲一体化数据市场。同时,欧美日等国通过打造国际

6、数据流通圈,抢占数字经济发展的先机。2. 我国政府高度重视数字经济发展我国政府高度重视数字经济发展,并陆续出台了一系列相关政策文件。党的十九届四中全会将数据正式列入生产要素的范畴,关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要等系列文件明确提出要培育数据要素市场,打造数字经济新优势。“十四五”大数据产业发展规划强调要推动建立市场定价、政府监管的数据要素市场机制。要素市场化配置综合改革试点试点,鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。开展公共数据运营,能够最大限度地挖掘数据价值红利,催生出更多数字经济新模式、新业态和新优势

7、,推动数据要素市场化建设,为数字经济的发展提供新动能。总之,公共数据运营在构建数据要素流通规则,加快培育规范的数据要素市场方面能够发挥重要的引领作用。然而在公共数据开发利用过程中仍存在一些问题,公共数据的基本概念和范畴、公共数据运营的边界和原则,以及公共数据运营的模式等仍存在概念不清、范围不明、权责不匹、运营不畅、收益不均等问题,不利于公共数据的价值释放,严重制约数据要素市场发展进程。(二)概念辨析总体方案进一步指出要探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。3. 公共数据运营引领

8、要素市场培育公共数据运营在数据要素市场培育的过程中起到重要的引领和示范作用。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要强调要“开展政府数据授权运营1. 公共数据的概念及特征(1)公共数据的概念公共数据是指由国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能或者提供公共服务的组织,在履行公共管理职责或者提供公共服务过程中,收集、产生的涉及公共利益的各类数据。其管理主体包括国家机关、事业单位、经依法授权具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的部门。从公共数据来源主体看,公共数据主要包含五种类型,一类是政务数据,即政务部门(党委、人大

9、、政府、政协、法院、检察院等)依法履职过程中采集、获取的数据;二类是具有公共职能的公共企事业单位,在提供公共服务和公共管理过程中产生、收集、掌握的各类数据资源,如教育医疗数据、水电煤气数据、交通通信数据、民航铁路数据等;三类是由政府资金资助的专业组织在公共利益领域内收集、获取的具有公政务数据公共领域的其它数据来源公共企事业单位数据公共数据社会团体数据专业组织数据图 1:公共数据的五种类型图共价值的数据,如基础科学研究的数据;四类是具有公共管理和服务性质的社会团体掌握的与重大公共利益关切的数据;五类是涉及公共服务领域的其他数据来源,如其他社会组织和个人利用公共资源或公共权力,在提供公共服务过程中

10、收集、产生的涉及公共利益的数据(如图 1 所示)。(2)公共数据的特征公共数据涉及社会生产生活各个方面,包含多种类型权属。从所有权视角看,公共数据为多方主体共同拥有;从管理权视角看,在所有权不被转移的前提下由公共机构或者政府部门代理管辖;从授权运营视角看,需要征得管理部门和相关信息主体的同意。因此,公共数据具有多源性、权威性、稀缺性、高价值、敏感性等五个特征。多源性。由于公共数据在采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放等处理过程中涉及多源主体,决定了公共数据的多源性特征,以采集为例,公共数据的采集者涉及政府,企事业单位,社会组织和团体等多源主体,其采集对象(被采集者)涉及法人和自然人等多源主

11、体。主体的多源性决定了公共数据是以分散、开集、变动、多样、海量的状态存在。权威性。公共数据管理持有主体涉及政府,企事业单位,社会组织和团体,本身具有较高的公信力,公共数据采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放过程须严格遵循相关业务规范和标准,具有较高的准确性、严谨性和权威性。稀缺性。由于公共数据是提供公共管理和公共服务的过程中产生的,大多数主体履行的公共管理或者公共服务的职能都是依法依规产生或者依法依规授权获得的,具有垄断性、排他性甚至唯一性(如公安、社保)的特征,决定了公共数据只有少数来源甚至唯一来源,具有较大的稀缺性和不可替代性。高价值。公共数据涉及政治、经济、社会、文化、生活的各领域各

12、层面,严格按照一定的公允标准采集、存储、使用、加工、传输、提供和开放,使数据呈现体量大、质量高、门类齐全、体系完整等特点,应用场景覆盖面较广,与现实的政治、经济、社会和文化生活相关性高,价值密度较高,融合应用效果好,具有较高的开发利用价值。敏感性。公共数据反映整个国家政治经济社会文化运行整体情况,数据经汇聚融合后,可用于公共决策分析,涉及国家安全和个人权益,具有较高的敏感性,需统一授权、统一管控、全程覆盖,确保公共数据开发利用全流程可监管、可记录、可追溯、可审计,确保公共数据依法依规使用。2. 公共数据运营的概念及原则(1)公共数据运营的概念公共数据运营是指按照国家相关法律法规要求,经公共数据

13、管理部门和其他相关信息主体授权具有专业化运营能力的机构,在构建安全可控开发环境基础上,按照一定规则组织产业链上下游相关机构围绕公共数据进行加工处理、价值挖掘等运营活动,产生数据产品和服务的相关行为。(2)公共数据运营的原则公共数据运营是盘活公共数据资源、实现价值释放的重要一环,必须坚持遵循“公平公正、市场配置,安全可控、依法利用,挖掘价值、造福人民”的基本原则。“公平公正、市场配置”。公共数据运营的实质是以满足公共利益、公共服务为目标,要以公平公正的原则切实维护各信息主体的合法权益和正当利益,并通过市场化机制实现公共数据资源最优化配置,以充分释放公共数据价值。“安全可控、依法利用”。公共数据的

14、高价值和敏感性特征要求公共数据运营要在保障国家数据安全、个人隐私和商业秘密的前提下,构建安全可控的运营环境。并在网络安全法数据安全法个人信息保护法等相关法律的授权和约束下以公共数据应用场景为牵引,设立灵活的进入退出机制,依法依规进行监督管理,以确保公共利益。“挖掘价值、服务人民”。公共数据运营要以人民为中心为价值导向,充分挖掘各类公共数据的社会价值和经济价值,释放数据红利,让公共数据更好地造福社会,促进经济的繁荣发展。(三)框架设计1. 公共数据运营的总体思路公共数据运营紧紧围绕构建纵深分域数据要素市场运营体系的总体思路,打造“一座”、“两场”、“三域”、“四链”的体系架构,统筹健全数据管理权

15、、运营权、开发权及监管权等多维权限的权责设定、授权及监督体系,明晰数据提供方、汇聚方、运营方、开发方、使用方、监管方等各方权责,保障数据运营的顺利进行,最终实现公共数据的社会效益和经济价值(如图 2 所示)。“一座”是指一个数据底座,是公共数据运营的基础设施,代表全国一体化数据中心体系,共享交换平台或者开放平台。通过该数据底座为公共数据运营全流程提供良好的开发利用环境,是实现公共数据智能化、精细化运营的重要载体。“两场”是指公共数据运营的两级市场,其中,一级市场是公共数据原材料供给市场,在政府各级部门内部实现。在一级市场内,通过建立公共数据分类分级管理制度,规范公共数据的采集、汇聚、加工、管理

16、等关键环节,确保公共数据资源的可获得性和安全性。一级市场是实现数据生产加工、流通交易的前提和基础;二级市场是公共数据产品和数据服务交易流通的市场,也是释放数据价值,最大化社会效益和经济效益的市场。“三域”是指三个区域,着力打造以“内部管控区 + 中间运营加工区 + 外部市场交易区”三数据分类:理顺数据脉络l 盘点全域数据资源l 构建数据标识体系l 规范数据分类管理监管方4)可溯源授权链 1)可靠供给链 监管数据安全:构筑保障体系数据采传提供方集输数据汇聚汇聚方授权目数据治理编管理方加数据工使用方应融数据运营方数据加工环境数据运营规则数据数据分级:实施重点保护l 确定重要程度等级l 逐类进行数据

17、定级交易流通方数据交易机构数据数据经纪人产品数据消费方数据信托机构数据服务l 技术手段多元化l 防护体系立体化l 管理策略规范化内循环用 合3)可控服务链2)可信处理链数据开发方外循环公共数据基础设施数据底座(全国一体化数据中心体系、共享交换平台、开放平台)图 2:公共数据运营总体思路域融合的公共数据运营体系。其中,内部管控区是公共数据运营的内循环,为公共数据运营提供可靠供给链。数据管理部门基于安全可控的公共数据管理平台,依法依规开展数据管理,并通过该平台统一授权至公共数据运营方,实现公共数据可靠供给。中间运营加工区是公共数据运营的中间枢纽,类似于我国古代的瓮城可作为缓冲地带(如图 3 所示)

18、,是连接内循环和外循环的桥梁。为数据服务开发提供可信处理链和可溯源授权链。数据运营方经授权开展公共数据运营平台建设,为公共数据运营提供可信数据加工环境和数据运营规则,同时运营监管方负责数据全流程监管溯源工作。外部市场交易区是公共数据运营的外循环,为公共数据运营提供可控服务链。数据交易流通方(数据交易机构、数据经纪人或数据信托机构)根据数据需求向数据消费方提供数据产品和数据服务。同时,监管部门依法依规监管数据服务全过程,既要保障数据服务质量,也要保证数据服务合规性。“四链”是指公共数据运营过程中的四个关键环节,包括可靠供给链、可信处理链、可控服务链、可溯源授权链等。其中,可靠供给链是保证公共数据

19、供给过程的安全可靠和公共数据的有效供给。可信处理链是公共数据运营机构为数据服务开发提供可信数据资源。可控服务链是指在保障公共数据资源使用合规和隐私安全的前提下,数据运营方根据数据服务使用方的需求提供可控数据产品和服务行为。可溯源授权链是指公共数据资源可溯源、授权监管有据可循,可溯源授权链贯穿整个公共数据运营过程。2. 公共数据运营的核心要素公共数据运营的核心要素包括参与主体、运营对象、运营平台和工具以及最终产品和服务等四大要素构成。(1) 参与主体,从利益相关者角度来看,公共数据运营参与主体包括数据提供方、数据汇聚方、数据管理方、数据使用方、数据运营图 3:公共数据运营的“三域”图方、数据监管

20、方、数据开发方、数据交易流通方、数据消费方等主体,这些参与主体主要涉及到政府部门,企事业单位,高校和科研院所,其他社会团体和个人等,对公共数据有明确使用需求,也是公共数据运营的既得利益者。(2) 运营对象,公共数据运营的对象是那些符合条件的定向开放或者有条件开放的高价值数据,通过有效的运营模式来充分释放这部分数据的价值红利,并确保国有资产保值增值。(3) 运营平台和工具,主要包括数据运营平台、数据交易平台、数据评估平台以及技术工具等,为公共数据运营提供良好的运营环境和关键技术支撑。(4) 数据产品和服务,主要包括能发挥数据价值的数据模型、数据分析报告、数据可视化、数据指数、数据引擎、数据服务等

21、。3. 公共数据运营的主要环节公共数据运营可分为数据供给、数据运营、交易流通、应用追溯、效果评估五个主要环节(如图 4 所示)。(1) 数据供给,主要包括数据管理、运营授权和数据登记等活动。其中,数据管理是指数据提供方开展的数据采集、存储、编目和质量管理等活动;运营授权是指具有公共数据运营意愿和技术服务能力的市场主体,向数据管理方申请并获得开展公共数据归集、加工处理、分析挖掘、开发形成数据产品和服务等运营权的过程;数据登记是指获得公共数据运营授权的市场主体利用在安全可控的环境下将公共数据进行统一记录,并提供公共数据登记凭证,形成供开发利用的公共数据登记清单的过程。(2) 数据运营,主要包括搭建

22、运营环境、制定运营规则、数据归集、加工处理、分析挖掘、管理数据产品等活动。其中,搭建运营环境是指搭建安全可控的公共数据运营软硬件环境,确保在原始数据不出域或可用不可见的条件下,提供数据产品和服务;制定运营规则是聚焦运3.交易流通4. 应用追溯2.数据运营5. 效果评估1. 数据供给公共数据运营的主要环节图 4:公共数据运营的主要环节营主体属性、运营程序、业务边界、义务权责以及安全管理等重点问题,立足公共属性、市场公平和风险防范等多重维度,以运营服务机构准入、能力评估、安全管理等为重点,构建公共数据运营管理规则;数据归集是指通过数据集成、可信共享交换等技术手段,将已登记的公共数据汇聚到公共数据运

23、营管理平台的过程;加工处理是指对已归集的公共数据资源进行数据清洗、数据脱敏、数据沙箱、数据标注、数据富化、数据筛选等操作,形成可供开发利用的数据的过程;分析挖掘是指通过数据建模、数据调用、数据融合、数据分析等操作,为形成数据产品和服务提供基础;管理数据产品是指对能发挥数据价值的数据模型、数据分析报告、数据可视化、数据指数、数据引擎、数据服务等使用场景、范围、用途、期限等的报备、审核等操作。(3) 交易流通,主要包括价值评估、数据产品交付、收益分配等活动。其中,价值评估是指根据成本法、收益法、市场法等数据价值评估方法,对合法处理数据形成的公共数据产品进行定价交易的过程;数据产品交付是指按市场化有

24、偿使用原则,在安全可控的环境下,由公共数据运营方根据需求方协议要求提供公共数据产品并获得相关收益的过程;收益分配是指公共数据运营方根据公共数据价值评估标准和运营过程中各方主体的贡献度,通过相互商洽的方式合理分配运营收入的过程。(4) 应用追溯,数据开发利用方在获得公共数据产品和服务的基础上,进一步进行数据分析、开发新的数据产品等数据应用过程,在这一环节,公共数据运营方将对数据开发利用方关于公共数据的超范围使用、超场景使用等情况进行安全追溯管理,同时,公共数据开发利用方应接受公共数据运营监管机构的管理。(5) 效果评估,是指公共数据运营主管部 政府部门 企/事业单位 高校/科研院所 社会团体 个

25、人 用户国家战略依据行业准则政策标准规范法律法规服务层内循环数据采集相关方 技术 人才管理机制数据共享数据应用 资金 融合应用数据开发数据服务外循环市场主体多级市场产业生态交易中心评估中心金融中心 业务层内部管理数据汇集数据管理数据通道服务/产品认证授权 外部运营运营模式 运营主体 数据安全 资源层数据资源公共管理社会/企业场景模型算法标准规则知识资源公共服务监管数据监管模型监管平台监管主体监管流通监管跨境监管数据底座 数据管理平台 服务运营平台 安全管理平台 区块链平台 图 5:公共数据运营的参考架构图门通过构建公共数据运营效果评估评价体系,组织对公共数据运营效果进行评估评价的过程。4. 公

26、共数据运营的参考架构公共数据运营总体框架涉及七大模块,包括运营依据、运营监管、运营数字底座、用户、资源层、业务层、服务层(如图 5 所示)。运营依据是公共数据运营的导向,公共数据运营要以国家战略为指引,遵从法律法规的约束,符合地方政策、行业准则和标准规范的要求,并依此来开展公共数据运营活动,确保整个公共数据运营活动的合法合规,安全守正 .运营监管是保障,通过对公共数据运营过程中的核心能力要素监管,包括数据监管,模型监管和平台监管等,确保公共数据运营和服务等活动开展的风险可控,通过对公共数据运营过程中的关键市场要素监管,包括主体监管,流通监管和跨境监管等,确保公共数据服务市场的健康良性发展 .数

27、据底座是基础,由于公共数据运营关系到国家安全、国计民生和社会公共利益,因此要构建一个核心能力集中的、安全可控的、行为可追溯的数字底座,承载基础公共数据的总体运营,包括统一的数据管理平台,服务运营平台,安全管理平台和区块链平台等。其即可以支撑内循环的面向政府部门之间数据共享应用,提升政府的治理和服务能力,又可以支撑外循环的面向社会主体开放应用,流通和释放公共数据价值。资源层、业务层和服务层是公共数据运营的核心。资源层,公共数据运营的供给,包括数据资源和知识资源:数据资源包括从政府各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位所汇集的公共管理数据和公共服务数据,以及在开展公共数据运营过程中所采集

28、和沉淀的社会数据和企业数据等;知识资源包括在公共数据运营和服务过程中所产生能够促进公共数据价值流通的应用场景、模型、算法、标准和规则等价值资源。业务层,包括内部管理和外部运营:内部管理主要是面向公共数据资源或资产的全生命期管理,包括面向政府各部门及其下属机构的数据汇集,通过统一的数据管理和治理提升数据质量和价值,同时确保数据入、存、管、用等各环节的安全;外部运营,首先确认运营主体,并明确其权责利;其次清晰运营模式,包括合作方式、利益分配和监管机制等;然后构建和内部管理数据的安全传输通道,确保内外部价值数据流通安全顺畅;再后封装或研发对外数据服务和产品,推动公共数据价值流通;最后通过认证授权,确保生态相关参与方的数据访问范围和权限清晰、行为可追溯等。服务层,包括面向政府数据共享的内循环和面向社会服务的外循环:内循环,是确保安全可控前提下的数据共享应用,运营主体通常为政府部门或事业单位,重点关注数据采集、数据共享和数据应用等环节的管理机制,路径和方法;外循环,是开放的新兴数据要素市场形成和产业生态构建过程。二、国外公共数据运营的主要模式与特征以美英欧为首的西方国家在公

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